REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PREDEN Roberto – Primo Presidente f.f.
Dott. TRIOLA Roberto Michele – Presidente di sez.
Dott. RORDORF Renato – Consigliere
Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere
Dott. AMOROSO Giovanni – Consigliere
Dott. MAZZACANE Vincenzo – Consigliere
Dott. DI CERBO Vincenzo – Consigliere
Dott. MAMMONE Giovanni – Consigliere
Dott. VIVALDI Roberta – rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 1755/2012 proposto da:

(OMISSIS), elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato (OMISSIS), per delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro

COMUNE DI TORINO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS), per delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

e contro

AGENZIA TERRITORIALE PER LA CASA DELLA PROVINCIA DI (OMISSIS);

- intimata -

avverso la sentenza n. 2581/2011 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 02/05/2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 25/09/2012 dal Consigliere Dott. ROBERTA VIVALDI;
udito l’Avvocato (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS);
udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. CENICCOLA Raffaele, che ha concluso per l’A.G.O..

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il presente giudizio trae origine dal procedimento di decadenza promosso dal comune di Torino nei confronti di (OMISSIS) – deceduto nelle more della vicenda – coniuge della odierna ricorrente (OMISSIS), assegnatario di alloggio di edilizia residenziale pubblica.

Il provvedimento di decadenza fu impugnato dall’assegnatario davanti al Pretore di Torino che, con sentenza del 12.12.1989, accolse l’opposizione del ricorrente.

A diversa conclusione pervenne il tribunale di Torino che, sull’impugnazione proposta dal Comune di Torino avverso la sentenza di primo grado, con sentenza del 13.2.1995, dichiaro’ il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Su tali basi l’organo competente, con nota Prot. n. 1680 del 4.4.1997, diffido’ (OMISSIS) a rilasciare l’immobile in questione perche’ detenuto senza titolo.

Quest’ultima propose ricorso ai Tar Piemonte, al fine di ottenere – previa sospensione dell’esecuzione – l’annullamento del provvedimento di diffida al rilascio, ma il giudice amministrativo, con ordinanza del 4.9.1997 rigetto’ l’istanza cautelare; rigetto confermato dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 2003/1997.

La successiva istanza di voltura della titolarita’ dell’assegnazione dell’alloggio avanzata dalla (OMISSIS), fu, quindi, rigettata da parte dell’Organo competente che ordino’ il rilascio dell’immobile.

La (OMISSIS) impugno’ detto provvedimento davanti al Tar con il ricorso n. 569/1998.

Riuniti i ricorsi proposti avverso i provvedimenti di rilascio dell’immobile (r.g.n. 1384/97) e di rigetto dell’istanza di volturazione del contratto di affitto relativo al medesimo alloggio (r.g. n. 569/98), il TAR, con sentenza del 19.11.2010, li rigetto’.

La sentenza e’ stata appellata al Consiglio di Stato, davanti al quale l’odierna ricorrente ha contestato la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, l’erroneita’ della decisione.

Il Consiglio di Stato, con sentenza in forma semplificata, emessa all’esito della Camera di consiglio e depositata il 2.5.2011, rigetto’ il ricorso.

Ha proposto ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione affidato ad un motivo illustrato da memoria (OMISSIS).

Resiste con controricorso il Comune di Torino.

L’altra intimata ATC – Agenzia Territoriale per la casa della Provincia di (OMISSIS) non ha svolto attivita’ difensiva.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con unico motivo la ricorrente denuncia la violazione di legge con riferimento all’articolo 360 c.p.c., n. 1, in relazione all’articolo 37 stesso codice e alla Legge 22 marzo 1865, articoli 4 e 5, all. E.

Contesta la decisione del Consiglio di Stato che, sulla questione di giurisdizione, ha ritenuto la stessa ” ormai preclusa dalla mancata impugnazione della sentenza con cui il Tribunale di Torino ha dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine a controversia attinente alla medesima vicenda”; con il rigetto, nel merito, dell’appello proposto.

Diversamente – secondo la tesi della ricorrente – il giudicato sulla giurisdizione puo’ formarsi soltanto a seguito di statuizione emessa dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione in sede di regolamento preventivo di giurisdizione o di ricorso straordinario per motivi attinenti alla giurisdizione, oppure per effetto del passaggio in giudicato di una sentenza di merito che contenga il riconoscimento, sia pure implicito, della giurisdizione del giudice adito.

Di qui, il successivo rilievo del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della vicenda in esame, giurisdizione erroneamente riconosciuta dal TAR ed oggetto dell’appello al Consiglio di Stato.

Il ricorso e’ ammissibile.

E’ principio pacifico nella giurisprudenza della Corte di cassazione che i motivi inerenti alla giurisdizione – in relazione ai quali soltanto e’ ammesso, ai sensi dell’articolo 111 Cost., u.c. e dell’articolo 362 c.p.c., il sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato – vadano identificati, o nell’ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato (in positivo o in negativo) l’ambito della giurisdizione in generale (come quando abbia esercitato la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalita’ amministrativa oppure, al contrario, quando abbia negato la giurisdizione sull’erroneo presupposto che la domanda non potesse formare oggetto in modo assoluto di funzione giurisdizionale), o nell’ipotesi in cui abbia violato i cosiddetti limiti esterni della propria giurisdizione.

Ipotesi, questa, che ricorre quando il Consiglio di Stato abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure abbia negato la propria giurisdizione nell’erroneo convincimento che essa appartenga ad altro giudice, ovvero ancora quando, in materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo sindacato della legittimita’ degli atti amministrativi, abbia compiuto un sindacato di merito (S.U. 14.9.2012 n. 15428; S.U. 21.6.2012 n. 10294; S.U. 12.4.2012 n. 5756; S.U. 25.7. 2011 n. 16165; S.U. 9.6.2011 n. 12539).

La questione che si pone, nella specie, e’ se sia censurabile davanti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione – perche’ questione attinente alla giurisdizione – la decisione del Consiglio di Stato che, sull’appello proposto dall’attuale ricorrente in punto di giurisdizione – avverso la decisione del Tar che, riconosciuta la propria giurisdizione aveva rigettato nel merito i ricorsi -, ha ritenuto l’esame della stessa “ormai preclusa dalla mancata impugnazione della sentenza con cui il Tribunale di Torino ha dichiarato il difetto di giurisdizione In ordine a controversia attinente alla medesima vicenda”.

Le Sezioni Unite, con la sentenza 9.11.2011 n. 23306, hanno affermato che il ricorso per cassazione contro le sentenze de Consiglio di Stato e’ da considerare proposto per motivi inerenti alla giurisdizione, in base all’articolo 111 Cost., u.c., articolo 362 c.p.c, comma 1 e articolo 110 cod. proc. amm. – ed e’ come tale ammissibile – quante volte il motivo di cassazione si fonda sull’allegazione che a decisione sulla spettanza della giurisdizione, tuttavia assunta, era preclusa per essersi, in precedenza, sulla questione formato il giudicato.

Nel caso in esame, il Consiglio di Stato, ha ritenuto precluso l’esame della questione di giurisdizione, reiterata con l’appello, sul presupposto della preclusione al suo rilievo – e quindi per la formazione del giudicato sul punto – dovuto alla mancata impugnazione della sentenza del giudice ordinario, che aveva declinato la propria giurisdizione in favore di quello amministrativo.

Le due fattispecie ora esaminate evidenziano ipotesi eguali ed opposte (nel primo caso la decisione sulla giurisdizione assunta pur a fronte della formazione del giudicato; nel secondo la mancata decisione sulla questione di giurisdizione per la ritenuta formazione del giudicato al suo rilievo) che hanno in comune la prospettazione della violazione di una norma sul procedimento.

Violazione, pero’, non meramente processuale (e come tale all’interno dei limiti della giurisdizione amministrativa), ma che si sostanzia in una decisione – anche se preclusiva – sulla giurisdizione.

Come tale sindacabile dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

In sostanza, si tratta di valutare la sindacabilita’ di norme sul procedimento in relazione alla questione di giurisdizione.

Errori relativi a questo aspetto processuale sono attratti al sindacato delle Sezioni Unite.

Non e’, infatti, soltanto il giudizio, che verte sull’interpretazione della norma attributiva della giurisdizione, che attiene a questa, ma anche l’errore sull’interpretazione e sulla conseguente applicazione delle norme che regolano il rilievo de difetto di giurisdizione e di quelle correlate, che attengono al sistema delle impugnazioni e che, in quanto tali, contribuiscono a delineare il regime del rilievo della questione di giurisdizione.

Sotto questo profilo, le Sezioni Unite, con la richiamata decisione, hanno evidenziato che, sulla regola stabilita dall’ articolo 37 c.p.c., ha inciso la disciplina del regime delle impugnazioni.

Cio’ ha condotto a negare che il giudice dei successivi gradi del processo abbia il potere di tornare a decidere della questione di giurisdizione, dopo una pronuncia che la concerna, espressa o implicita che sia.

Inoltre, la sentenza n. 77 del 12 marzo 2007 della Corte costituzionale ha portato ad emersione nell’ordinamento e come aspetto essenziale del principio di effettivita’ della tutela giurisdizionale, quello di unita’ funzionale della giurisdizione.

Da cui e’ scaturita – attraverso la disciplina dettata dalla Legge n. 69 del 2009, articolo 59 – un’ulteriore restrizione della regola dettata dall’articolo 37 c.p.c..

Si e’ giunti cosi’, con la disciplina della translatio, a riconoscere implicitamente alla decisione del giudice, che ne indica altro, come dotato della giurisdizione che nega a se stesso, la forza di vincolare il secondo giudice, se questi non vi si sottrae in un tempo processualmente definito.

Questa disciplina, in particolare, dimostra che alla Corte di Cassazione spetta anche di sindacare – perche’ contraria ad un giudicato sulla giurisdizione, oramai formatosi all’interno del processo suscitato dalla domanda originaria, oppure perche’ affermativa di un giudicato in realta’ insussistente, come tale preclusivo all’esame della questione di giurisdizione – un’eventuale decisione de giudice amministrativo o contabile di secondo grado, che abbia ritenuto di non potere esaminare la questione di giurisdizione reiterata con l’appello, perche’ coperta da giudicato.

Anche per la questione di giurisdizione, come e’ avvenuto per la questione di competenza nell’ambito del giudizio davanti al giudice ordinario, vale il principio che a tale questione attiene anche il sistema delle disposizioni che disciplinano il rilievo della questione stessa e l’irreversibile stabilita’ della relativa decisione (S.U. 19.10.2007 n. 21858).

Una volta ritenuto ammissibile il ricorso, sotto questo profilo e, quindi, sindacabile in questa sede l’affermazione, contenuta nella sentenza impugnata, per la quale l’esame della questione di giurisdizione era “ormai preclusa dalla mancata impugnazione della sentenza con cui il Tribunale di Torino ha dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine a controversia attinente alla medesima vicenda”, deve rilevarsi la fondatezza della denuncia sollevata, con riferimento alla ritenuta preclusione, per la formazione del giudicato sulla declinatoria di giurisdizione emessa dal tribunale di Torino.

E’, infatti, costante il principio enunciato dalla giurisprudenza di questa Corte, per il quale, a differenza delle sentenze delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione – alla quale, per la funzione istituzionale di organo regolatore della giurisdizione, spetta il potere di adottare decisioni dotate di efficacia esterna (c.d. efficacia panprocessuale) – le sentenze dei giudici ordinari di merito, come quelle dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla sola giurisdizione, non sono idonee ad acquistare autorita’ di giudicato in senso sostanziale ed a spiegare, percio’, effetti al di fuori del processo nel quale siano state rese.

Le sentenze emesse da tali giudici sono idonee ad acquistare autorita’ di giudicato (esterno) anche in tema di giurisdizione, soltanto se, in esse, la statuizione – sia pure implicita – sulla giurisdizione si coniughi con una statuizione di merito (S.U. 10.8.2005 n. 16779; conf. S.U. ord. 19.12.2005 n. 27899; S.U.28.6.2006 n. 14854; S.U. 5.2.1999 n. 45).

Nel caso in esame, la sola statuizione di difetto di giurisdizione – senza alcuna decisione sul fondo della domanda – emessa dal tribunale di Torino, con la sentenza nei confronti dell’originario ricorrente (OMISSIS), esclude – per non avere autorita’ di giudicato in senso sostanziale – che la sentenza spieghi effetti nei confronti del presente giudizio, introdotto da (OMISSIS) davanti al giudice amministrativo, al fine di ottenere, l’annullamento, sia del provvedimento di diffida al rilascio dell’immobile sia del provvedimento di rigetto dell’istanza volta ad ottenere la voltura del contratto di affitto relativo al medesimo alloggio.

Nel merito il ricorso e’ fondato.

La materia dell’ edilizia residenziale pubblica, per la finalita’ sociale che la connota, e’ compresa in quella dei servizi pubblici, ora disciplinata dal Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, articolo 33, nel testo sostituito dalla Legge 21 luglio 2000, n. 205, articolo 7 e risultante dalla sentenza di illegittimita’ costituzionale parziale del 6 luglio 2004 n. 204 della Corte Costituzionale.

In tale materia, il procedimento di assegnazione degli alloggi di edilizia pubblica si articola in due fasi: a) quella attinente alla prenotazione ed all’assegnazione dell’alloggio ed alla posizione e qualita’ del richiedente; b) quella della disciplina del rapporto cosi’ instaurato.

La prima fase ha natura pubblicistica ed e’ caratterizzata dall’esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici ai quali corrispondono posizioni di interesse legittimo dei richiedenti. Nella seconda fase, la posizione del richiedente ha natura di diritto soggettivo, poiche’, in questa fase, la pubblica amministrazione non e’ titolare di poteri di supremazia di alcun genere e vede limitato il suo intervento alla verifica del corretto adempimento di obbligazioni civili che gravano sull’assegnatario.

La distinzione ha le sue ripercussioni sulla giurisdizione, Le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimita’ dei provvedimenti emessi nella prima fase debbono essere attribuite alla giurisdizione del Giudice amministrativo, mentre quelle in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o risoluzione del rapporto locatizio, poiche’ sottratte al discrezionale apprezzamento della pubblica amministrazione, vanno ricondotte alla giurisdizione del Giudice ordinario (S.U. 12.6.2006 n. 13527; S.U. 23.6.2005 n. 13459);

Sulla base di una tale – ormai costante – ricostruzione, la giurisdizione del Giudice amministrativo si puo’ configurare nella prima fase del procedimento di assegnazione, che e’ di natura pubblicistica, perche’ caratterizzata dall’esercizio di poteri finalizzati al perseguimento di interessi pubblici mediante provvedimenti che esprimono il potere di supremazia della pubblica amministrazione.

La giurisdizione del Giudice amministrativo, invece, non e’ configurabile nella fase successiva al provvedimento di assegnazione. In questa fase, infatti, non vi sono atti o provvedimenti che esprimano una ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato, ma provvedimenti, variamente definiti di revoca, decadenza o risoluzione, i quali si configurano come atti di valutazione delle obbligazioni assunte dall’assegnatario al momento dell’assegnazione.

Gli atti della seconda fase, in definitiva, non incidono sulla posizione di diritto soggettivo che deve essere riconosciuta all’assegnatario e le controversie relative rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario.

E’ stato cosi’ deciso (S.U. ord. 28.12.2011 n. 29095; conf. S.U. ord. 16.1.2007 n. 758) che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio, correlata non gia’ ad un’asserita (nuova) valutazione dell’interesse pubblico a mantenerla, bensi’ all’avvenuto accertamento della carenza del requisito dell’impossidenza e/o del superamento dei limiti reddituali, quale previsto dalla legge (nella specie della Regione Lazio) per il diritto alla conservazione dell’alloggio, e percio’ costituente atto con valenza dichiarativa incidente su una posizione di diritto soggettivo dell’assegnatario, rientrante nella seconda delle menzionate fasi del rapporto intercorrente con l’ente pubblico.

E’ stato – ancora – ritenuto (S.U. 12.6.2006 n. 13527) rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia avente ad oggetto l’opposizione avverso il decreto di rilascio emesso nei confronti di occupante abusivo dell’alloggio, fondata sulla deduzione della qualita’ di ospite dell’assegnatario e sulla negazione che quest’ultimo avesse abbandonato l’alloggio.

Sempre nella giurisdizione del giudice ordinario e’ stato, ulteriormente, affermato (S.U. ord. 16.1.2007 n. 757 ) rientrare la controversia avente ad oggetto il diritto al subingresso nel rapporto di assegnazione del terzo familiare, per effetto di espressa previsione legislativa regionale, in presenza di alcune condizioni riguardo alle quali manca qualsiasi valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione.

E cosi’ pure, sono attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie attinenti a pretesi vizi di legittimita’ dei provvedimenti emessi nella prima fase fino all’assegnazione, mentre sono riconducibili alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie in cui siano in discussione cause sopravvenute di estinzione o di risoluzione del rapporto. Da ultimo, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per tutte le controversie attinenti alla fase successiva al provvedimento di assegnazione, poiche’ – come gia’ detto – nell’ambito di tale fase la P.A. non esercita un potere autoritativo.

Rientra, quindi, nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la decadenza dall’assegnazione dell’alloggio, ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 1035 del 1972, articolo 11, per non essersi l’assegnatario presentato per la stipula del contratto di locazione e per non aver occupato l’alloggio (S.U. ord. 16.1.2007 n. 755; S.U. ord. 28.12.2011 n. 29095).

Su tale base, e’ di tutta evidenza che la controversia in esame attiene alla fase successiva all’assegnazione, contestando l’attuale ricorrente la legittimita’ dei provvedimenti di diffida al rilascio dell’immobile e di rigetto dell’istanza volta ad ottenere la voltura del contratto di affitto in favore della (OMISSIS); e, come tale, postula il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario.

Conclusivamente, il ricorso e’ accolto; la sentenza impugnata e’ cassata, ed e’ dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario davanti al quale sono rimesse le parti.

Le spese sono rimesse al giudice del rinvio.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata. Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario davanti al quale rimette le parti anche per le spese del giudizio di cassazione.