LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. IANNIRUBERTO Giuseppe – Primo Presidente f.f. -
Dott. VELLA Antonio – Presidente di sezione -
Dott. PREDEN Roberto – Presidente di sezione -
Dott. ALTIERI Enrico – Consigliere -
Dott. MIANI CANEVARI Fabrizio – Consigliere -
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella – Consigliere -
Dott. MERONE Antonio – Consigliere -
Dott. FINOCCHIARO Mario – Consigliere -
Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro tempore,domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- RICORRENTE -

CONTRO

S.A., S.M., S.G., S.

C., nella qualità di eredi di S.F.,elettivamente domiciliati in ROMA, PIAZZA DI SPAGNA 35, presso lo studio dell’avvocato LEOPOLDO DI BONITO, rappresentati e difesi dall’avvocato BONITO Michele, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrenti -

avverso la sentenza in relazione al N.R.G 1068/2002 della Corte d’Appello di NAPOLI, depositata il 30/09/03;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/04/07 dal Consigliere Dott. SALVAGO Salvatore;
udito l’Avvocato NICOLI, dell’Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MACCARONE Vincenzo che ha concluso per il rigetto del primo motivo e per la declaratoria Della giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

Il Tribunale di Napoli, con sentenza del 23 ottobre 2001, condannava il Ministero della Difesa a restituire a S.F., concessionario di un alloggio demaniale in località Monte di Procida di Napoli, la complessiva somma di L. 14.007.768, oltre accessori, indebitamente percepita a seguito di errata determinazione dei coefficienti applicativi previsti dalla L. 392 del 1978, richiamata della L. 724 del 1994, art. 43, in tema di alloggi militari.

L’impugnazione del Ministero è stata respinta dalla Corte di appello di Napoli che, con sentenza del 30 settembre 2003: 1) ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia avente per oggetto il pagamento del canone di concessione stabilito dalla menzionata normativa;e comunque dell’indennità di occupazione del bene da commisurarsi al canone suddetto con i correttivi introdotti dalla specifica disciplina in materia; 2)ha respinto l’eccezione di prescrizione del credito ex art. 2948 c.c., riproposta dal Ministero trattandosi di ripetizione di indebito sottoposta alla prescrizione ordinaria, e non già di pretesa del locatore di pagamento dei canoni soggetta al termine breve di cui all’art. 2948 c.c., n. 3.

Per la cassazione della sentenza il Ministero della Difesa ha proposto ricorso per due motivi; cui resistono con controricorso, illustrato da memoria, A., M., G. e S.C., quali eredi di S.F., deceduto nelle more del giudizio.

Diritto

Con il primo motivo del ricorso,il Ministero della Difesa,deducendo violazione della L. 1034 del 1971, art. 5, censura la sentenza impugnata per avere ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario senza considerare che la controversia investe la natura del rapporto concessorio nel suo momento genetico e funzionale e non soltanto i canoni di locazione corrisposti dal S.; e che, allorquando venga meno il rapporto concessorio alla posizione dell’amministrazione non si contrappone più una posizione debitoria, bensì un potere a fronte del quale il soggetto privato è portatore di un mero interesse legittimo.

Il motivo è infondato.

E’ noto che gli della L. 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 5 e 7, attribuiscono alla giurisdizione esclusiva dei tribunali amministrativi le controversie relative a rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici; e che il art. 5, comma 2, fa salva la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria “per tutte le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” (nonchè quella dei tribunali delle acque pubbliche e del Tribunale superiore delle acque pubbliche nelle materie indicate negli del 11 dicembre 1933, n. 1775, artt. 140, 144, T.U.).

Tale formula adottata dal legislatore (“resta salva” la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria) così come la sua ratio, hanno indotto queste Sezioni Unite a ritenere che il art. 5, comma 1, ha inteso attribuire al giudice amministrativo tutte le controversie relative al rapporto di concessione, prescindendo dalla consistenza delle situazioni giuridiche implicate, allo scopo di porre fine alle precedenti incertezze insorte in giurisprudenza. Ha lasciato al giudice ordinario la cognizione delle controversie contemplate nel secondo comma, in quanto concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, sul presupposto cioè che si trattasse di controversie contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico: contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, e non richiede interventi sull’esercizio della discrezionalità, allorchè questa venga demandata alla P.A. nella determinazione dei canoni concessori, per esigenze di pubblico interesse correlate all’uso eccezionale di beni demaniali.

Quando, invece, la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere – interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo.

Quindi il collegio deve ribadire il principio che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento della p.a. a tutela di interessi generali.

Laddove se la controversia coinvolge i poteri autoritativi della P.A. a tutela dell’interesse pubblico, rendendo necessaria, da parte del giudice, la pronuncia di provvedimenti destinati ad incidere sul contenuto dell’atto concessorio, oppure investa l’esercizio di poteri discrezionali – valutativi nella determinazione del canone e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia sull’ari che sul quantum), la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (cfr. Cass. 22661/2006; 15217/2006; 6744/2005;4955/2005; 8212/2004; 10157/2003; 3114/2003).

In applicazione di questi principi non può seguirsi l’impostazione del Ministero ricorrente, a giudizio del quale, poichè la materia del contendere verterebbe sull’esistenza di un rapporto concessorio, nonchè sull’esercizio dei poteri autoritativi dell’amministrazione concedente, dovrebbe essere riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo: in quanto sono del tutto incontroversi tra le parti la concessione dell’alloggio demaniale al Segnino con atto dell’I giugno 1975,la disciplina del rapporto ed i poteri riservati al Ministero,nonchè l’avvenuta revoca della concessione con atto del 14 marzo 1979, cui hanno fatto seguito le proroghe per il rilascio dell’immobile, ed infine la necessità di ottenerne lo sgombero da parte dell’amministrazione. E non si discute neppure sulla regolamentazione del canone dovuto stabilita dalla legge 724 del 1994 ed in particolare individuata dalle parti nei criteri inderogabilmente predisposti dall’art. 43 per gli alloggi militari e delle forze di polizia: vertendo la controversia esclusivamente nello accertare se sono state applicate correttamente le maggiorazioni previste dal comma 4, di detta norma in relazione allo stato di degrado dell’immobile, ai lavori eseguiti dal Ministero concedente,nonchè alla situazione reddituale del concessionario. Per cui, il thema decidendum è limitato all’accertamento in concreto del canone dovuto per lo specifico alloggio concesso al Segnino ed alla sua misura, e cioè all’aspetto puramente patrimoniale del corrispettivo rimasto tale pur dopo l’incontestata revoca della concessione in cui il Ministero ha continuato a determinarlo in base alla menzionata normativa escludente l’esercizio di una qualsiasi discrezionalità. Ed il S. senza impugnare alcun atto o provvedimento di detta amministrazione neppure relativo al rilascio dell’alloggio medesimo per revoca della concessione e senza richiedere la verifica dell’azione autoritativa di questa ha posto in discussione unicamente la correttezza del quantum con tali criteri ottenuto.

Ed allora la sua pretesa e quella consequenziale di ottenere la restituzione delle maggiori somme corrisposte, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, lungi dal prospettarsi come strumentale ed accessoria rispetto alle questioni relative alle vicende del rapporto, si configura invece come principale ed assorbente rispetto ad ogni altra deduzione:a maggior ragione in conseguenza della mancanza di qualsiasi rapporto concessorio (pacificamente cessato nel 1979) a seguito della quale la relativa obbligazione si è trasformata in quella avente per oggetto la debenza dell’indennizzo per occupazione abusiva di bene demaniale (Cass. sez. un. 10731/2003; 8227/2002; 848/1998).

Con il secondo motivo, il Ministero deducendo violazione dell’art. 2948 c.c., si duole che la sentenza impugnata abbia respinto la propria eccezione di prescrizione del credito della controparte.

ritenendo che il relativo termine fosse quello decennale stabilito dall’art. 2946 c.c., senza considerare che si trattava di canoni di locazione perciò soggetti al termine breve di 5 anni di cui alla menzionata disposizione dell’art. 2948 c.c., n. 3.

Anche tale motivo è infondato,avendo questa Corte ripetutamente affermato. a) che il termine breve di cui all’art. 2948 c.c., n. 3.riguarda esclusivamente l’azione del locatore diretta ad ottenere il pagamento del canone locativo (Cass. 3183/2006; 14243/99; 6941/92), e quindi, i canoni dovuti per la concessione amministrativa del godimento di un immobile demaniale, in considerazione della loro assimilabilità ai corrispettivi di locazione (Cass. 2457/1989);b)che l’azione del conduttore che agisce per la ripetizione delle somme che assume di aver versato oltre la misura legale del canone muove da una diversa situazione giuridica e resta, invece soggetta ai medesimi principi che regolano la domanda di ripetizione d’indebito, di cui contiene tutti i presupposti: trattandosi di pagamenti di maggiori somme non dovute e quindi privi di causa, ed a nulla rilevando il titolo (illegittimo) in base al quale furono eseguiti;e) che conseguentemente la prescrizione del diritto al rimborso è quella ordinaria decennale, ai sensi dell’art. 2946 c.c., (Cass. 2936/1995; 3277/1992; 2 933/1963; 3082/1962; 2722/1962).

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Condanna il Ministero della Difesa al pagamento delle spese processuali che liquida in favore degli eredi di Francesco S. in complessivi Euro 1.200,00 di cui Euro 1.100,00 per onorario di difesa,oltre IVA ed accessori come per legge.Così deciso in Roma, il 17 aprile 2007.

Depositato in Cancelleria il 21 maggio 2007